党内法规与党内制度的区别
发布时间：2013-08-24
在党的制度建设研究中，经常会遇到“党内法规”和“党内制度”这两个基本概念，而且许多人在表述中是不加区别的，认为两者是一回事，当然，也有一些学者不同意完全混同这两个概念。尽管多数“党的制度”是由“党内法规”明文规定的，但也有不少“党的制度”并不是“党内法规”明文规定的。那么，是否应该分别使用这两个概念，又应该如何区分它们，对此，本人提出以下观点仅供商榷。
第一，从两个概念产生的历史来看，是先有党内制度后有党内法规。党内制度问题随着列宁明确提出“民主集中制”这一概念就已经出现了。我们党在创建之初就奉行民主集中制原则，并在党的一大党纲中明确提出 “本党采用苏维埃的形式”，规定了各级党组织的机构和制度，体现了下级服从上级、个人服从组织的精神和原则。在以后的历次党代表大会中，党内制度趋于完善。而“党内法规”这一概念则产生较晚。1938年，毛泽东提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”这可以算是“党内法规”概念的第一次提出。1945年5月14日，刘少奇在《论党》一文中指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”此后，随着邓小平在十一届三中全会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。” 以及1990年7月31日，中共中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，对党内法规的名称、适用范围、层次、原则以及制定修改的主体和具体程序作了明确规定，正式使用了“党内法规”这一概念。《党章》第44条也明确规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规”。至此，“党内法规”这一概念已经约定成俗，不仅为党的领导人所使用，为中央文件所采纳，而且写入了党的最高章程《党章》之中。两个概念产生时间上的不同，一定程度上体现了两者的区别。
第二，概念的外延不同。根据《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2条的规定，“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”尽管多数“党的制度”是由“党内法规”明文规定的，但也有不少“党的制度”并不是“党内法规”明文规定的。党的制度是党的各级组织“制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”但在党的制度中有些是“形成”的而不是“制定”的，并没有成文的形式。董必武就曾指出：“制度有的是成文的，有的是不成文的。”尽管我们主张党内制度应成文化，以实现党内生活的制度化、规范化和程序化，尽量压缩非成文制度尤其是“潜规则”的存在和生长空间，但是非成文制度的存在还是必然和长期的。换言之，党内制度的外延要大于党内法规的外延，一是非成文制度不属于党内法规；二是省和直辖市以下党组织尤其是基层党组织制定的党内制度因其约束范围较小，因而也不属于党内法规的范畴；三是党的制度范畴中的体制、机制问题也不属于党内法规的范围。
第三，制定主体及权限不同。根据《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2条的规定，党内法规的制定主体是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委，相应地，只有这些党组织具有党内立法权，其他机关则没有这一权力。而党的制度的制定主体是党的各级组织，也就是说，由于在党内生活中存在大量尚没有法规规范或者暂不需要以法规形式进行规范的领域和问题，对此则只能通过建章立制来实现规范化。与立法相比，建章立制工作不受立法权限限制，上至中央纪委，下至党支部都可以制定工作制度。而党内法规的制定主体是省级以上党组织。
第四，内在体系不同。根据《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定，党内法规的名称分别为：党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。其中，党章是根本的，是一级法规；准则是二级法规，概括性比较强，比如《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政准则（试行）》等；条例是三级法规，一般规定某一方面的工作，比如《中国共产党纪律处分条例》等；规定、办法、细则是四级法规，一般规定某一方面的工作。从制定机关的角度来看，党章、准则、条例由党的全国代表大会、党中央制订和发布，规定、办法、细则由中央纪委、中央各部门或省一级党委制定。其中，党章的修改，党的全国代表大会选举、组织方面的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；党的某一方面工作的基本的党内法规，由中央委员会全体会议或者中央政治局会议审议批准；须由中央发布或批准发布的其他重要的党内法规，由中央政治局常委会议审议批准；中央纪律检查委员会、中央各部门发布属于其职责权限范围内的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准。也就是说，上述由省级和直辖市以上党组织制定颁布的党内规章就是党内法规。而党内制度的体系则包括三个层面，一是以民主集中制为核心的党的根本制度。二是表现为党的组织体制和活动机制的基本制度，如党的领导体制、党的代表大会制度、党内选举制度、干部制度、党内监督制度等等。三是党的各项具体制度，如党员发展制度、基层党组织“三会一课”制度、干部考察制度、公示制度等等。三个层面由宏观、中观到微观，构成一个完整的体系。
因此，我们应该看到两个概念的区别，在不同情况下使用不同的概念，以使我们的表述更准确。在党的制度建设的宏观层面上我们可以把党内规章称为“党内法规”，但对于党的基层组织活动中制定的规章制度则以“党内规章”称之要更妥当一些，对于党的制度建设中的体制、机制问题唯有使用“制度建设”的概念才是贴切的。对于中央文件明确表述的“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”，因是着眼于党的宏观制度建设，因此这样的表述是完全成立的。
第一，从两个概念产生的历史来看，是先有党内制度后有党内法规。党内制度问题随着列宁明确提出“民主集中制”这一概念就已经出现了。我们党在创建之初就奉行民主集中制原则，并在党的一大党纲中明确提出 “本党采用苏维埃的形式”，规定了各级党组织的机构和制度，体现了下级服从上级、个人服从组织的精神和原则。在以后的历次党代表大会中，党内制度趋于完善。而“党内法规”这一概念则产生较晚。1938年，毛泽东提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”这可以算是“党内法规”概念的第一次提出。1945年5月14日，刘少奇在《论党》一文中指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”此后，随着邓小平在十一届三中全会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。” 以及1990年7月31日，中共中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，对党内法规的名称、适用范围、层次、原则以及制定修改的主体和具体程序作了明确规定，正式使用了“党内法规”这一概念。《党章》第44条也明确规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规”。至此，“党内法规”这一概念已经约定成俗，不仅为党的领导人所使用，为中央文件所采纳，而且写入了党的最高章程《党章》之中。两个概念产生时间上的不同，一定程度上体现了两者的区别。
第二，概念的外延不同。根据《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2条的规定，“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”尽管多数“党的制度”是由“党内法规”明文规定的，但也有不少“党的制度”并不是“党内法规”明文规定的。党的制度是党的各级组织“制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”但在党的制度中有些是“形成”的而不是“制定”的，并没有成文的形式。董必武就曾指出：“制度有的是成文的，有的是不成文的。”尽管我们主张党内制度应成文化，以实现党内生活的制度化、规范化和程序化，尽量压缩非成文制度尤其是“潜规则”的存在和生长空间，但是非成文制度的存在还是必然和长期的。换言之，党内制度的外延要大于党内法规的外延，一是非成文制度不属于党内法规；二是省和直辖市以下党组织尤其是基层党组织制定的党内制度因其约束范围较小，因而也不属于党内法规的范畴；三是党的制度范畴中的体制、机制问题也不属于党内法规的范围。
第三，制定主体及权限不同。根据《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2条的规定，党内法规的制定主体是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委，相应地，只有这些党组织具有党内立法权，其他机关则没有这一权力。而党的制度的制定主体是党的各级组织，也就是说，由于在党内生活中存在大量尚没有法规规范或者暂不需要以法规形式进行规范的领域和问题，对此则只能通过建章立制来实现规范化。与立法相比，建章立制工作不受立法权限限制，上至中央纪委，下至党支部都可以制定工作制度。而党内法规的制定主体是省级以上党组织。
第四，内在体系不同。根据《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定，党内法规的名称分别为：党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。其中，党章是根本的，是一级法规；准则是二级法规，概括性比较强，比如《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政准则（试行）》等；条例是三级法规，一般规定某一方面的工作，比如《中国共产党纪律处分条例》等；规定、办法、细则是四级法规，一般规定某一方面的工作。从制定机关的角度来看，党章、准则、条例由党的全国代表大会、党中央制订和发布，规定、办法、细则由中央纪委、中央各部门或省一级党委制定。其中，党章的修改，党的全国代表大会选举、组织方面的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；党的某一方面工作的基本的党内法规，由中央委员会全体会议或者中央政治局会议审议批准；须由中央发布或批准发布的其他重要的党内法规，由中央政治局常委会议审议批准；中央纪律检查委员会、中央各部门发布属于其职责权限范围内的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准。也就是说，上述由省级和直辖市以上党组织制定颁布的党内规章就是党内法规。而党内制度的体系则包括三个层面，一是以民主集中制为核心的党的根本制度。二是表现为党的组织体制和活动机制的基本制度，如党的领导体制、党的代表大会制度、党内选举制度、干部制度、党内监督制度等等。三是党的各项具体制度，如党员发展制度、基层党组织“三会一课”制度、干部考察制度、公示制度等等。三个层面由宏观、中观到微观，构成一个完整的体系。
因此，我们应该看到两个概念的区别，在不同情况下使用不同的概念，以使我们的表述更准确。在党的制度建设的宏观层面上我们可以把党内规章称为“党内法规”，但对于党的基层组织活动中制定的规章制度则以“党内规章”称之要更妥当一些，对于党的制度建设中的体制、机制问题唯有使用“制度建设”的概念才是贴切的。对于中央文件明确表述的“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”，因是着眼于党的宏观制度建设，因此这样的表述是完全成立的。